|
 |
Страница Соборного уложения |
Еще одним характерным свойством
приказов было совмещение ими административных и
судебных функций, что полностью соответствовало
общественному строю эпохи. Общество было
разделено на отдельные категории, существенно
различавшиеся своими правами и обязанностями в
отношении государства (крестьяне — тяглое
сословие, служилое сословие, духовенство).
Соответственно, для каждого из этих слоев
населения требовался и собственный суд. Каждая
общественная категория судилась в том приказе,
который ее ведал. Поэтому помимо
административных дел, определяемых
специализацией приказа, его глава вершил и
судебные дела над подведомственными людьми. Не
случайно начальник приказа именовался судьей.
Поскольку администрирование в XVII в. было
практически неотделимо от исполнения судебных
функций, большая часть статей, определяющих
основные принципы государственного управления,
находится в главе Х Уложения «О суде».
Компетенция приказов законодательно
определялась «от противного»: в приказах
решались все дела по их ведомству, кроме спорных,
которых в приказе «вершити будет не мощно». Такие
дела было велено «взносити из приказов в доклад»
к царю и Думе. Собственно, другого подхода к
разделению компетенции исполнительной и
законодательной власти и быть не может, только в
более позднем законодательстве он не выражен
столь лаконично и прямолинейно.
Какова должна быть структура приказа (кроме того,
что в нем должен быть начальник — судья, а у него
заместители — товарищи), в частности, сколько и
каких категорий в нем должно быть подьячих,
сколько вспомогательных служащих — приставов,
сторожей, законодательство не определяло. Однако
режим работы «министерств» законом
регламентировался. Например, рабочие и нерабочие
дни государственных служащих к середине XVII в.
были установлены достаточно четко. В Уложении
названы нерабочие дни для всех приказов — это
все воскресенья, двунадесятые праздники,
некоторые периоды больших постов и дни именин
членов царской семьи (царя, царицы и их детей).
Всего, таким образом, предшественники
современных чиновников не работали примерно сто
дней в году, то есть чуть меньше одной трети года.
Исключение составляли срочные дела
государственной важности, что было специально
оговорено в Уложении. Кроме того, по субботам
работа прекращалась за три часа до вечера, то
есть в зимние месяцы примерно в 13—15 часов, весной
— в 17—18 часов, летом — в 18.30 —19 часов, осенью —
в 14—16 часов.
 |
Свиток Соборного уложения
|
В том же 1649 г. в это расписание были
внесены некоторые уточнения и отчасти изменения.
Нерабочим временем для служащих приказов, от
начальных людей до подьячих, объявлялось время
после обеда в субботу и до обеда в воскресенье.
Таким образом, не весь воскресный день
оказывался, вопреки Уложению, нерабочим.
Исключение из этого правила составляли
сотрудники приказов, имевших наибольшее
значение в сфере государственного управления, —
Разрядного, Посольского и Большого дворца.
В оправдание чиновникам XVII в., имевшим столько
нерабочих дней в году, следует сказать, что
рабочий день их был весьма продолжителен — от
десяти до четырнадцати часов. В некоторых указах
это объявляется прямо: «Приказным людем, дьяком и
подьячим, в приказех сидеть во дни и в нощи
двенадцать часов»; «В приказех начальным людем и
дьяком и подьячим сидеть в день пять часов, в
вечеру пять же часов».
Как видно из приведенных законодательных актов,
рабочее время в России XVII в. отсчитывалось не
по часам, а определялось в связи с темным и
светлым временем суток. Время суток делилось на
две части: «до вечера» (то есть до захода солнца) и
«до света» (то есть до восхода). Естественно,
делилось на неравные части в зависимости от
времени года. Вычислить, какое именно время суток
по нашему исчислению имелось в виду людьми
XVII в., можно, вооружившись календарем с
указанием времени восхода и захода солнца, и
указанием документа, за сколько часов «до
вечера» или «до света» происходило описываемое
событие.
Соответственно график работы тоже был гибким,
следующим за временами года. Об этом
свидетельствуют указы, объявляющие, говоря
современным языком, о переходе на зимнее и летнее
время. Так, указом от 15 декабря 1669 г. было
определено «на Москве в приказех судьям и дьяком
сидеть за делы с первого часу ночи во все дни, да
им же с делами всходить в верх перед бояр и сидеть
в приказех до восьмого часа с первого часа ночи».
Этим указом регламентировалось время работы
приказов во второй половине дня в зимний период.
Можно с большой долей вероятности предположить,
что и подчиненные судей и дьяков сидели в приказе
никак не меньше начальства, то есть (для зимних
месяцев) с 16 до 23 часов. Таким образом, вторая
половина рабочего дня в 1669 г. составляла семь
часов, а, следовательно, весь рабочий день длился
приблизительно четырнадцать часов.
За десять лет ситуация с продолжительностью
рабочего дня государственных служащих не
изменилась. Указ 2 ноября 1679 г. предписывал
начальным людям приказов, от бояр до дьяков, с
этого числа являться в присутствие «с утра за час
до дня, а из приказу выезжать в шестом часу дня, а
в вечеру в приказы приезжать в первом часу ночи, а
из приказу выезжать в седмом часу». Переведя это
расписание на современный счет времени, мы
увидим, что первая семичасовая половина рабочего
дня длилась с 7.30 до 14.30, затем следовали
полуторачасовой перерыв и вторая семичасовая
половина рабочего дня — с 16 до 23 часов.
Положение несколько изменилось к лучшему в
следующем, 1680 г. Для государственных служащих
был установлен 10-часовой рабочий день. 26 октября
всем служащим приказов, от начальных людей до
подьячих, было указано «приходить в приказ в день
и в ночь в первом часу», то есть в 8.30 и в 18 часов, а
продолжительность каждой половины рабочего дня,
как уже говорилось выше, составила 5 часов, с
весьма длительным перерывом в четыре с половиной
часа.
К указам о режиме работы приказов относится и еще
один, от 11 января 1675 г. Судя по принимаемым
мерам предосторожности, в Москве только что
закончилась какая-то эпидемия, во время которой
все центральные государственные учреждения были
закрыты, и теперь было разрешено «все приказы
отпереть» и принимать дела от частных лиц, но
только тех, кто находится в Москве. Приглашать
для решения дел лиц из других областей
запрещалось, еще действовал карантин: «А
зазывных грамот никому ни по кого не давать».
Дополнительные сведения о времени работы
приказов можно почерпнуть из указов о
продолжительности рабочего дня Думы, поскольку
их рабочее время по необходимости совпадало. 3
декабря 1669 г. боярам, окольничим и думным людям
было указано съезжаться на вечерние заседания
Думы в Золотую палату в первом часу ночи, то есть
с 16 часов. Как было отмечено выше, через полторы
недели последовало распоряжение начальникам
приказов являться в Думу с делами с 16 до 23 часов.
При переходе на «летнее время» члены Думы должны
были «июля с 20 числа с понедельника приезжать в
верх в десятом часу дня», то есть с 15 часов. Указ
от 1 февраля 1676 г. неясен в отношении времени
суток:
«Великий государь указал бояром и окольничим и
думным людем съезжаться в верх на первом часу и
сидеть за делы». Если это первый час дня, то он
соответствовал 8.30 современного счета времени,
если же первый час ночи — то 17 часам. Подобная
неопределенность, огорчительная для современных
исследователей, объясняется тем, что указы о
времени заседаний Думы весьма лаконичны, это
рядовые административные распоряжения,
касающиеся предметов, хорошо известных в кругах
центральной администрации и не требующих
специальных пояснений.
Кроме продолжительности рабочего дня приказов
законодательство регулировало и порядок их
сношений с Думой. Были определены дни недели,
когда начальники приказов могли или должны были
являться с докладами на заседания Думы (1669).
Понедельник отводился ключевым управленческим
структурам, определявшим внутреннее и внешнее
положение государства, — приказам Разрядному и
Посольскому. Во вторник выслушивались главные
финансовые учреждения — приказы Большой казны и
Большого прихода. В среду докладывали начальники
больших «земельных» приказов — Казанского
дворца и Поместного, в четверг — также крупных
территориальных приказов Большого дворца и
Сибирского, в пятницу — Судных Владимирского и
Московского. В 1674 г. этот порядок продолжал
работать. В указе о времени заседаний Думы в
отношении слушания приказных дел сказано: «по
прежней росписи». В целом порядок этот не
изменился и позднее, только выросло число
приказов, дела которых еженедельно обсуждались
Думой. Вот план заседаний Думы по делам приказов,
который уже не вмещался в неделю, на начало
августа 1676 г.: пятница — приказы Разрядный,
Посольский и его присуды; понедельник — приказы
Большой казны, Иноземский, Рейтарский, Большого
прихода, Ямской; вторник — приказы Казанского
дворца, Поместный, Сибирский, Челобитный; среда —
приказы Большого дворца, Судный дворцовый,
Оружейный, Костромская четь, Пушкарский; четверг
— Судные Владимирский, Московский, Земский;
пятница — Стрелецкий, Разбойный, Хлебный,
Устюжская четь. Как видим, приказы в основном
сгруппированы по определенным отраслевым
признакам. Все вышеперечисленные указы касались
проведения заседаний Думы в Москве. Но иногда они
проходили и вне столицы — в ближних подмосковных
дворцовых селах, куда выезжал царь. По его
требованию думные чины и приказные судьи должны
были приезжать к нему для решения
государственных дел: в 1674 г. в Преображенское
через день, четыре раза в неделю, в 1675 г. в
Воробьеве три раза в неделю. Следует отметить
также, что все распоряжения по временному
регламенту работы центральных государственных
учреждений — как Думы, так и приказов — были
установлены единоличным решением государя (все
указы являются именными).
Кроме указов, регулировавших режим работы
центральных государственных органов, есть
значительный массив законодательных актов,
посвященных организации их административной и
делопроизводственной деятельности. Основные
установления по этим вопросам содержатся в
Уложении 1649 г., в той же обширной главе Х «О
суде».
Посмотрим, какие же проблемы администрирования и
делопроизводства волновали государственных
мужей в XVII в.
Статья 23 главы Х Уложения определяет способ
управления приказом и его отражение в приказном
делопроизводстве. Следует сразу отметить, что он
ничего не решает в споре современных историков о
коллегиальности и единоначалии приказной
системы. С одной стороны, статья определенно
выделяет главу приказа: «А в котором приказе по
государеву указу будет боярин или окольничий или
думный человек с товарищи, три или четыре
человеки». С другой стороны, в ней говорится о
полной взаимозаменяемости начальных людей
приказа: если «в которое время из них один или два
человеки в приказ не придут за своею болезнью,
или за иным за своим каким нужным домашним
недосугом, или из них кто будет в отпуску с
Москвы», вести судебное заседание
предписывается «товарищем их, которые будут на
Москве в приказех», и делать это «судьям вобче».
При вынесении приговора это положение остается в
силе — «и то дело вершити товарищем, которые
будут в приказе». Имена судей, принявших решение
по делу, записывались в итоговый документ суда —
«и в приговор писати свои имена». Отсутствие
судей на заседании отмечалось не только тем, что
их имена не вносились в приговор, — в этом же
документе необходимо было записать причину
неявки судьи на заседание.
|
Герб Московского государстваМиниатюра из «Титулярника». |
Наибольшее место среди актов,
касающихся вопросов центрального управления,
занимают статьи, регламентирующие приказное
делопроизводство. Как и все административное
законодательство, эти акты связаны с судебными
делами, но общие принципы их распространяются на
все стороны деятельности приказа. Основная
тяжесть делопроизводственной работы лежала на
подьячих, причем закон не определяет сферу
компетенции подьячих разных статей (молодых,
средних и старых).
Уложение 1649 г. установило порядок
инициирования судебных дел. Предписывалось
подавать челобитные сначала в приказ (в котором
был в судебном отношении ведом человек), и только
в случае нерешения дела в приказе челобитчик мог
просить о переносе дела в другой приказ или
апеллировать к высшей власти — государю.
Законодательство также жестко определяло ход и
порядок движения судебных документов в приказах.
При возбуждении судебного дела истец подавал в
приказ приставную память для привлечения
ответчика к суду. Такая память должна была быть
подписана истцом. Документ считался принятым к
рассмотрению, когда приказный дьяк ставил на нем
свою подпись. С этого дня начинался отсчет
времени в ведении этого дела, что фиксировалось в
специальных приказных документах: подьячему
предписывалось «ту память записати в книгу того
ж числа, в котором числе память будет подписана. А
записав в книгу, отдати ту память приставу», в чьи
обязанности уже входило доставить ответчика к
суду.
Затем подьячий должен был зафиксировать иски
сторон («истцовы и ответчиковы речи») и положить
бумаги на стол дьяка в соответствующую стопку —
«к вершенью», причем сделать это «вскоре, а вдаль
никаких судных дел не откладывать».
Во время слушания дела подьячий обязан был вести
запись, то есть фактически протокол судебного
заседания. В нем запрещались любые помарки и
исправления. По завершении слушания протокол
должны были подписать тяжущиеся стороны или, за
их безграмотностью, доверенные лица. С протокола
подьячий писал беловую копию, дьяк сверял ее с
подписанным сторонами оригиналом и подписывал
сам, чем придавал документу официальный
характер. От подьячего требовалось хранить
оригинал среди своих документов до окончания
дела для возможных споров сторон. По завершении
судебного разбирательства подьячий должен был
подклеить оригинал в столбец к другим документам
по делу. Кроме того, ему предписывалось сразу по
окончании процесса — «того ж часу, как суд
отидет» — записать кратко ход дела и решение по
нему в специальные судные книги, то есть
составить краткий протокол заседания, «чтоб про
то было ведомо, кто на ком чего искал и сколько с
того дела доведется взять государевых пошлин».
Как видим, для ведения судных приказных дел
существовали довольно жесткие
делопроизводственные нормы.
Законодательство регламентировало и собственно
приказное делопроизводство, выделяя несколько
важных тем. Так, специальный закон был посвящен
значению грамматики в подаваемых в приказы
документах. В этом законе фактически был
официально зафиксирован один из этапов
складывания единого русского языка, устного и
письменного, — в нем признавались равные права
наречий и диалектов, существовавших на момент
принятия закона, а также учитывалась некоторая
динамика в развитии письменности. Указ
утверждал, что различия в написании имен и
прозвищ, обусловленные фонетическими различиями
русских говоров («по природе тех городов, где кто
родился и по обыкностям своим говорить и писать
извык»), не являются нарушением закона и
основанием для возбуждения судного дела. В указе
приводятся такие грамматические расхождения:
о-а, ь-ъ, h-e, и-i, о-у.
Как отмечалось, в законодательстве XVII в.
делопроизводственные вопросы тесно переплетены
с процессуальными, вопросами о должностных
обязанностях приказных служащих и др.
Должностные обязанности различных категорий
государственных чиновников специально нигде не
определяются. О думских чинах сказана известная
краткая формула: «А бояром и окольничим и думным
людем сидети в палате и по государеву указу
государевы всякие дела делати всем вместе».
Функции каждого думского чина в отдельности
никак не обозначены. То же положение мы находим и
в отношении различных категорий приказных
служащих, от начальных людей до подьячих.
Сведения о должностных обязанностях дьяков и
подьячих рассеяны по отдельным законодательным
актам. Так, разрядным дьякам вменялось в
обязанность принимать присягу новому государю в
приходских церквях по месту жительства тех
московских чинов, которые по болезни не могли
сделать это вместе со всеми. Разрядные дьяки
должны были также принимать присягу в Успенском
соборе Кремля у вновь пожалованных в московские
чины, причем присяга должна была состояться в
день пожалования. Не приведенный к вере (присяге)
стольник, стряпчий, московский дворянин или
жилец не имели права приступать к своим
обязанностям. То же относилось и к дьякам —
велено было, «не быв у веры», «дьяком в приказех
не сидеть и никаких дел не делать». Одна из статей
Уложения указывает на такую обязанность
подьячих: если во время судебного
разбирательства истец или ответчик объявляли
себя больными, то полагалось «того больного
послати осмотреть подьячего доброго» того
приказа, где слушалось дело (т.е. подьячий
осматривал больного истца или ответчика у них на
дому).
 |
Земский приказ на Красной площади. А. Васнецов |
Многие должностные обязанности
приказных служащих не были обозначены в законах
прямо, однако они прочитываются в
законодательных актах о нарушении трудовой
дисциплины и должностных преступлениях.
Основными «действующими лицами» таких законов
являются судья, дьяк и подьячий. Приказные дети
боярские, приставы, недельщики, сторожа и другой
вспомогательный персонал приказов в них не
фигурируют. Исключение составляют, пожалуй,
только приставы и недельщики. В Уложение
включены компактные группы статей, определяющих
их обязанности и санкции за их нарушение, —
статьи 137—143 о приставах и 144—148 о недельщиках.
Объяснение этому можно найти в том, что
деятельность этих категорий приказных служащих
была более конкретной, а круг обязанностей более
узким, чем у подьячих и дьяков, а поэтому и более
доступными для систематизации.
Практически все законы, определяющие санкции за
должностные преступления приказных судей,
записаны в Уложении 1649 г. Прежде всего, это,
разумеется, неправый суд. Наказание за него
предусмотрено строгое, особенно если учесть, что
речь идет о государственных чиновниках высшего
ранга. Первая часть статьи, так сказать,
восстанавливала справедливость: за умышленное
вынесение неправильного приговора судья обязан
был из своих средств возместить тройную сумму
иска истца. Кроме того, на него налагались
выплаты пошлины, пересуд и правый десяток в
пользу государя. Во второй части определялось
собственно наказание — у думного человека
отнималась честь — его думный чин, недумному
грозила торговая казнь. И тот и другой навсегда
отстранялись от приказной службы.
За взяточничество судьи закон конкретного
наказания не предусматривал (как и в некоторых
других законах о правонарушениях начальников
приказов). Дело слушалось корпоративным судом —
боярами, они представляли материалы своего
расследования царю, и он решал дело по
обстоятельствам каждого конкретного случая.
Один подобный случай вошел в законодательство
как прецедент.
В 1654 г. во мздоимстве были обвинены князь
А. Кропоткин и дьяк Стрелецкого приказа
И.Семенов. За то, чтобы не записывать посадских
людей из г. Горохова, ради их пожарного
разорения, в Гостиную сотню (что влекло за собой
значительные расходы), Кропоткин «взял с тех
гороховлян посулу 150 рублев». Дьяк «взял себе
посулу бочку вина, а денег им за то вино не платил
и после того с них же просил ... денег тридцать
рублев». Сначала обоих взяточников припугнули
смертной казнью, но по прошению царевича Алексея
Алексеевича она была заменена на более мягкие
санкции. Князя Кропоткина вместе со всем родом
велено было написать с городом, по Новгороду, а
дьяка — бить кнутом по торгам и отдать за
пристава, т.е. под стражу.
Наказание за неумышленную судебную ошибку («без
хитрости») также определялось исходя из
обстоятельств дела государем и боярами.
Умышленное затягивание судебного процесса
судьями «для их корысти» разбиралось таким же
образом, как и предыдущее нарушение.
Кроме законов о должностных преступлениях,
существовали законы, предусматривающие санкции
за нарушение трудовой дисциплины. За отсутствие
на рабочем месте не по уважительной причине
(«отеческие дела», «не для болезни и не для иного
какова нужного недосугу») в течение нескольких
дней судье велено было опять-таки «учинить
наказанье, что государь укажет», после чего
обязать его присутствовать в приказе и исправно
исполнять свой служебный долг: «всякия судныя
дела вершить безволокитно, чтобы за судьею и за
всяким приказным человеком ни в котором приказе
никаким людем лишния волокиты и проести не было».
Смотрела верховная власть и за тем, чтобы
приказные служащие не покидали учреждений до
окончания рабочего дня, причем (что вообще
характерно для XVII в.) надзор осуществлялся
только за высшей приказной администрацией —
судьями и дьяками, а они уже, в свою очередь,
должны были контролировать своих подчиненных.
«Рейды» по приказам для выявления
«прогульщиков» осуществляли приказные подьячие
по указу государя, руководствуясь инструкциями
начальников Разрядного приказа. Так, в 1669 г. в
течение четырех дней, с 15 по 18 декабря, была
проведена такая проверка большинства московских
приказов. В конце рабочего дня разрядные
подьячие ходили по приказам и в росписи приказов,
полученной в Разряде, помечали, кто из
руководства приказа присутствовал на рабочем
месте: «178-го (года. — Авт.) декабря въ 15 де(нь)
въ 6-м часу ночи по указу великого государя и по
приказу дьяков думного Дементья Башмакова да
Федора Грибоедова да Василя Семенова подьячей
Федка Цыгоров ходил по приказом» — далее следует
список приказов. Против многих из них помет нет, а
в конце подведен итог: «И в тех приказех дворян и
дьяков нет никого». После проверки в тот же день
подьячие подавали руководству Разрядного
приказа отчет — «сказку»: «178-го декабря въ 16-м
числе сказал Розрядного приказу подьячей Федка
Цыгоровъ. По указу великого государя и по приказу
думного дьяка Дементья Башмакова посылай я въ 7-м
часу ночи в приказы (далее перечислены приказы —
Посольский, Поместный, Стрелецкий, Казенный,
Большого прихода, Сибирский, Иноземский,
Разбойный, Челобитный, Ямской, Пушкарский,
Рейтарский, Устюжская четверть. Малороссийский.
— Авт.), и в тех во всех приказех началные
люди сидят. То моя и скаска». В тот же день в
другое время по приказам ходил другой подьячий:
«Пронка Фадеев по приказом ходил диаков смотрилъ
в 3-м часу ночи (т.е. после 18 часов. — Авт.)» в
приказах Посольском, Поместном, Малороссийском,
Стрелецком, Большого прихода, Иноземском, Ямском,
Пушкарском, Разбойном, Казанском, Устюжской чети,
Рейтарском, Челобитном, Сибирском. На следующий
день, «178-го декабря въ 17-м числе въ 3-м часу ночи по
указу великого государя и по приказу диаковъ
думного Дементья Башмакова да Федора Грибоедова
да Василья Семенова ходилъ Розрядного приказу
подячей Мишка Наздрачов для досмотру судей и
диаковъ в приказы и в техъ приказех судьи и диаки
сидят все» (перечислены приказы Поместный,
Стрелецкий, Рейтарский, Новой чети,
Малороссийский, Казанский, Устюжской чети).
Подобные сказки были представлены и по другим
приказам.
В большинстве законов о должностных
правонарушениях среднего и низшего звеньев
управленческого аппарата дьяки и подьячие
объединены в одной статье (но не в отношении
ответственности за нарушения), что
свидетельствует об их тесном взаимодействии в
приказной работе; причем из этих статей
становится особенно очевидным, насколько велика
была роль этих чинов в центральном
государственном управлении. Наказания за
должностные преступления дьяков и подьячих были
более определенными и гораздо более суровыми,
чем для думных чинов. Если дьяк, будучи лично
заинтересован в судебном деле — деньгами или
связями, вынуждал подьячего совершить подлог
судебных документов («написати не так, как в суде
было и как в прежней записке за истцовою и за
ответчиковою рукою написано»), то дьяку
полагалась торговая казнь, а подьячего ждала еще
более жестокая расплата — отсечение руки.
За предоставление заинтересованной стороне
судебных документов подьячего отстраняли от
дела. Если дьяк, имевший корысть в деле, вновь
отдавал его ведение тому же подьячему или
подьячий по указанию дьяка передавал документы
заинтересованной стороне, дьяк выплачивал истцу
сумму иска и пошлины. И дьяка, и подьячего
полагалось бить кнутом и навсегда отставить от
дел.
 |
Покои царя Алексея Михайловича
|
Кроме судьи, умышленно затягивать дело
могли, разумеется, и дьяк, и подьячие — и, может
быть, даже с большим успехом. За такое
должностное преступление дьяк и подьячий
выплачивали потерпевшей стороне установленную
сумму денег — расходы на проживание в Москве на
время слушания дела (по 2 деньги на день), когда
одна из сторон подала заявление о волоките.
Наказанием за это правонарушение было: «дьяков
бити батоги, а подьячих кнутом».
Государство и в XVII в. чрезвычайно трепетно
относилось к делам, связанным с пополнением
денежной казны. Поэтому из других возможных
должностных преступлений подьячих в Уложении
выделено преступление, связанное с утаиванием
государевых пошлин. Подьячий мог не записать
судное дело в специальную записную книгу, а
собранные по делу пошлины оставить себе. «И тому
подьячему за то учинити наказание, велети его у
приказу при многих людех бити кнутом», пошлины же
«велети доправить на том, с кого те пошлины взяти
доведутся». За «рецидив» этого должностного
преступления подьячего указывается бить кнутом
по торгам, отставить из подьячих и сослать в
украинные (на южной границе) города «в службу, в
какую пригодится».
Вопросам растраты казенных средств посвящен и
специальный указ 1669 г. Он адресован приказным
казначеям — «подьячим, которые сидят у его
государева дела, у прихода и расхода его
государевой денежной казны» — и явно отражает
текущую практику этих чиновников. Закон
запрещает разворовывать государственную казну,
а также давать из нее взаймы, хотя бы и с
соответствующим оформлением займа — по
кабальным записям, а также предоставлять эти
записи в качестве оправдательного документа при
проверках приказной казны. Интересно, что закон
всю ответственность за правильное содержание
приказной казны возлагает не на самих
растратчиков-подьячих, а на их непосредственное
начальство — дьяков. Указ обязывает дьяков
следить за подьячими-казначеями («над подьячими
смотреть и беречь накрепко»), чтобы они не
совершали указанных нарушений, и ежемесячно
проверять наличные казенные средства. В случае
выявления у подьячих растрат или приема дьяками
закладных вместо наличных денег санкции
предусмотрены не вполне определенные: дьякам
грозит государева опала, а подьячим быть в
«жестоком наказанье безо всякие пощады».
Недостачу — «начетные деньги» — указывается
взыскать «мимо подьячих» с дьяков «за то, что они
над теми подьячими того не смотрели и не берегли,
как они, подьячие, денежную казну взаймы
раздавали, а они, дьяки, их помесечно не считали».
Контролю за приказными казенными деньгами
уделялось весьма много внимания, однако основной
деятельностью дьяков и подьячих была работа с
документами. Часть законов о правилах
делопроизводства была рассмотрена выше, в
основном они изложены в статьях Уложения 1649 г.
Другие законодательные акты, предусматривающие
санкции за нарушения в этой области, появились
позже и являются законами по прецеденту. Одной из
наиболее серьезных оплошностей подьячих была
ошибка в написании царского имени и титула. В
1658 г. был объявлен указ: подьячему приказа
Большого дворца «за прописку его государева
именованья учинить у Разряду наказанье, бить
батоги».
Особое внимание уделялось тому, чтобы при
составлении документа соблюдались принятые
нормы этики и этикета. Так, в 1669 г. за то, что в
отчетных документах о высылке на службу
можайских и верейских служилых людей была
«написана непристойная речь» (то есть, по всей
вероятности, цитировалась ругань высылаемых),
пострадали можайский воевода и подьячий
верейской съезжей избы. Именным указом подьячего
за то, что писал такие «доездные скаски», велено
«бить батоги нещадно», а воеводу — «за твою вину,
что ты такие доездные сказки принимал» —
посадить «на день в тюрьму».
Другой указ, 1670 г., рассматривал еще более
тонкие вопросы чиновного этикета. К воеводе
И.Бутурлину с товарищами был послан стольник Ф.В.
Бутурлин, чтобы передать похвалу царя за их
действия. Как и полагалось, И. Бутурлин отправил в
Москву благодарственную отписку. В ней и была
совершена тяжкая, по понятиям того времени,
ошибка. В отписке было сказано, что посланный от
царя стольник «спрашивал нас о здоровье», что
было воспринято практически как фамильярность
по отношению к государю: по своему положению
воевода И. Бутурлин не имел права на такую
монаршую милость. За это ему было высказано
порицание: «И ты, Иван, к нам, великому государю, в
отписке своей писал непригоже и
неостерегательно, чего и бояре наши и воеводы
нам, великому государю, так не пишут». В указе
сообщается правильная формулировка: «А писать
было тебе к нам, великому государю, что прислан от
нас, великого государя, к тебе с товарищи
стольник Федор Бутурлин с милостивым словом, а не
о здоровье спрашивать вас». Разумеется, вина
возлагается и на делопроизводителя, причем
ошибка дьяка столь груба и очевидна, что, по
представлениям центральной администрации, ее
можно было совершить только в неадекватном
состоянии: «А ты, дьячишко, страдник и страдничей
сын и плутишко, того не смотришь, что к нам,
великому государю, в отписке писано непристойно,
знатно пьешь и бражничаешь». На такой проступок у
властей не было готовых ответных санкций, но
степень тяжести наказания определена: «И довелся
ты жестокого наказанья, и за то наш, великого
государя, указ тебе будет впредь». Однако этот
проступок, хотя и тяжелый, все же не повлек за
собой отставку провинившихся от службы. В
заключении грамоты предписывается «впредь к нам,
великому государю, в отписках так не писать и,
будучи на нашей, великого государя, службе, над
воровскими людьми промысл и поим чинить по
нашему, великого государя, указу и по наказу,
каков вам дан из Разряду, и по нашим, великого
государя, указным грамотам, и смотря по тамошнему
делу, сколько милосердый Бог помочи подаст, а что
у вас учнется делать, и вы б о том писали к нам,
великому государю».
К общему законодательству о должностных
обязанностях дьяков и подьячих и санкциях за их
нарушение, которое по большей части заключено в
Уложении, присоединяются отдельные указы,
вышедшие позднее, о должностных обязанностях
приказных с определенной специализацией. Так,
боярским приговором 1681 г. налагаются
наказания на писцов (глав комиссий по описанию и
межеванию земель) и дьяков, умышленно исказивших
в писцовых документах результаты своей
деятельности. У таких чиновников предписывалось
отнимать половину их поместий и вотчин в пользу
пострадавшего; в случае отсутствия своих имений
— бить кнутом.
Русское законодательство XVII в.
предусматривало для государственных чиновников
не только санкции за нарушение ими трудовой
дисциплины или за должностные преступления.
Приказные служащие обладали и правами на защиту
своей чести, достоинства и здоровья. О значимости
подобных прав свидетельствует то, что эти
установления вошли в основной свод законов
XVII в. — Уложение 1649 г. Во-первых, в него были
включены статьи, предусматривающие
ответственность за моральный ущерб, нанесенный
любому человеку, находящемуся на
государственной службе (в статью 93 включены все
московские и городовые служилые чины, в том числе
дьяки и подьячие). Из этих статей исключены
только высшие, думные чины, за оскорбление
которых предусматривались отдельные наказания.
Статья 14 главы Х предусматривает наказание за
ложное обвинение любого служащего центральных
административных учреждений, от высших чинов,
бояр, до низших, подьячих, различаясь только в
степени ответственности. За ложное челобитье на
боярина, окольничего, дьяка челобитчика
полагалось бить кнутом, за бесчестье подьячего —
батогами. Статья 17 главы Х конкретизирует это
общее положение специальным случаем: если
челобитчики будут сами «волочить» дело, а вину за
это возложат на дьяков и подьячих, то с приказных
обвинение снимается, а челобитчики присуждаются
к такому же наказанию, что и дьяк и подьячий за
подобное правонарушение.
Отдельные статьи посвящены защите чести,
здоровья и даже жизни приказных судей. Со всей
очевидностью исходящие из приказной практики,
эти статьи рисуют довольно суровую картину
судейских будней. Статья 105 главы Х ограждала
достоинство судей, если можно так выразиться, в
этическом отношении. Тяжущимся сторонам
предписывалось вести себя в суде пристойно:
«став перед судьями, искать и отвечать вежливо и
смирно и нешумно, и перед судьями никаких
невежливых слов не говорить, и меж себя не
браниться». Статья, таким образом, призвана была
поднять на высокий уровень общественную
нравственность хотя бы в стенах государственных
учреждений — нарушение описанных норм поведения
трактовалось как «судейское бесчестье», за
которое нарушителя предписывалось «посадить в
тюрьму на неделю». Компенсация
предусматривалась и потерпевшей в ссоре стороне
— за бесчестье словом закон указывал на
нарушителе «доправити бесчестье по указу» (в
Уложении предусматривались отдельные санкции за
моральный ущерб всем категориям населения).
Последующие пункты статьи рассматривают
дальнейшее возможное развитие событий для
тяжущихся — от удара рукой до убийства оружием в
суде.
Но в процессе судопроизводства могли пострадать
не только истец и ответчик. Статья 106 той же главы
посвящена защите приказных судей во время
исполнения ими своих должностных обязанностей,
причем имеются в виду не только специально
судебные функции, но и административная
деятельность начальников приказов. За
оскорбление судьи «непригожим словом» обидчик
нес ответственность в первую очередь перед
государственным чиновником как законным
представителем царя — «за государеву пеню бити
кнутом или батоги, что государь укажет», а затем
— перед судьей как частным лицом («а судье велеть
на нем доправить бесчестье»). Последующие пункты,
как и в статье 105, декларируют санкции за
нанесение большего ущерба судьям: «буде кто
судью чем зашибет или ранит», «а буде кто судью в
приказе или где ни буди убьет до смерти», причем в
каждом случае разделяется наказание за
нанесение вреда судье как государственному
чиновнику и как частному лицу. Таким образом,
статья была направлена на поддержание престижа
государственного служащего.
Однако, поднимая на высокий уровень статус
чиновника, закон ставил ограничения и для
последнего: «а буде судья учнет государю бити
челом на кого в бесчестье о управе ложно... и ему
за то по сыску учинити тот же указ, чего бы
довелся тот, на кого он о управе бил челом».
Законодательство ставило под свою защиту и более
широкие слои приказных людей. В статье, следующей
за статьями о должностных обязанностях
приставов, оговаривался случай сопротивления
ответчика или адресата официального послания
отправленным к ним из приказа служащим. Подобное
поведение рассматривается как оскорбление не
только непосредственного исполнителя, но и его
приказного начальства: если ответчик или адресат
распоряжения «учнет того пристава или сына
боярского бити сам, или велит кому его бити мимо
себя людям своим или крестьяном или кому ни буди,
или у него наказную или приставную память или
государевы грамоты отоймет или издерет, и тем он
приказных людей, от которых тот пристав послан
будет, обесчестит». В таком случае нарушитель
несет ответственность, опять-таки двойную, перед
государем в лице его представителя и перед
частным человеком. «Такова непослушника за
государеву грамоту бити кнутом и посадити в
тюрьму на три месяцы, а недельщику велети на нем
доправить бесчестья и увечье против окладу
вдвое». Далее рассматриваются случаи нанесения
тяжких телесных повреждений приставу, вплоть до
его убийства, и наказаний за них. Но тут же,
статьей 143, как и в случае с судьями, ставится
предел возможным злоупотреблениям чиновников:
если пристав будет ложно обвинять кого-либо в
бесчестье и в «бое», ему определяется наказание
— бить кнутом.
Таким образом, законодательство XVII в. в
области управления носило скорее адаптивный, чем
декларативный характер — откликалось на
насущные потребности сегодняшнего дня, отвечало
на запросы практики. Законов, устанавливающих
формы и способы управленческой, собственно
бюрократической работы, крайне мало. Из
многообразия различных аспектов этой области
государственной деятельности законодательство
второй половины XVII в. выделяет лишь узловые
моменты, без определения которых
государственная машина не могла полноценно
функционировать. Это, прежде всего, вопрос о
компетенции приказов: центральные
исполнительные органы работают в рамках
существующих законов и традиций; недоумения и
противоречия разрешают, как им и положено,
законодательные органы. Во-вторых, законом
определяется субъект и способ управления
исполнительными органами — судья с товарищами,
которые работают вместе и могут заменять друг
друга.
Единственная сфера деятельности приказов —
судебная, которая была неотделима от собственно
управленческой, — получила подробное и четкое
законодательное оформление в своей процедурной,
делопроизводственной части. Эта область
функционирования исполнительных органов
порождала в процессе своей реализации множество
вопросов и проблем, почему и было необходимо
четко определить, как должны действовать
исполнители всех уровней в каждом отдельном
случае на каждом этапе процедуры и какие санкции
полагаются за наиболее распространенные
служебные нарушения и преступления. По этой же
причине законом предусматривалось скрупулезное
документирование всех этапов судебного
процесса.
Вместе с тем, ни в Уложении, ни в отдельных
законодательных актах не отражены принципы
устройства центральной администрации: не
определены номенклатура и иерархия должностей,
нет общих служебных инструкций по вопросам
приказного делопроизводства. Некоторое
исключение составляют законы о должностных
обязанностях служащих приказов. Но и здесь
основной принцип законодательства — от практики
— определяет их характер. Должностные
обязанности разных категорий приказных служащих
устанавливаются в законах не сами по себе, а в
связи с определенным судебным, административным
или делопроизводственным процессом или
конкретной ситуацией, делом. Как видим, закон в
определении должностных обязанностей
государственных служащих отталкивался не от
должностного регламента, а от практики
управления, и только в тех случаях, когда эта
практика ставила вопросы. Во всех остальных
случаях, в том числе связанных и с общими
принципами устройства и функционирования
приказной системы, деятельность органов
управления основывалась на традиции, на богатом
опыте, передаваемом от одного поколения
приказных другому до тех пор, пока сотрудники
государственных учреждений не столкнутся в
своей профессиональной деятельности с
какими-либо противоречиями или неувязками,
которые повлекут принятие соответствующего
закона.
Такой стихийный, иррациональный с обычной точки
зрения подход к управлению был по-своему
разумным и практичным. Он по своей сути
соответствовал приказной системе —
естественному продукту социальных требований и
воздействий. Не парализованные организационными
схемами и должностными инструкциями или тем,
чтобы права каждой категории служащих точно
соответствовали их обязанностям, приказы
обладали большими адаптивными возможностями,
способностью приспосабливаться к нуждам
времени, модифицироваться: одни приказы
заменялись другими, изменялась их компетенция,
исчезали и появлялись их структурные
подразделения — столы, но вся приказная система
в целом не претерпевала значительных изменений.
Отсутствие же законов, определяющих основные
принципы устройства и функционирования
приказной системы, как раз и свидетельствует об
отсутствии в ней внутренних противоречий, а
следовательно, о ее устойчивости.
Ольга НОВОХАТКО,
кандидат исторических наук,
старший научный сотрудник
Института российской истории РАН,
лауреат Макариевской премии